אושרה לקידום הצעת חוק השידורים של קרעי למרות התנגדות היועצת המשפטית לממשלה

ועדת שרים לחקיקה אישרה לקדם את הצעת חוק השידורים החדש של שר התקשורת שלמה קרעי, וזאת למורת רוחה של היועצת המשפטית לממשלה. קרעי אמר: "אחרי יותר משנתיים של עבודה מקצועית יסודית, ועל אף התנגדויות תמוהות ומשוללות יסוד של היועמ”שית — רפורמת השידורים יוצאת לדרך. המונופולים וחסידי הריכוזיות עשו הכל כדי לעצור את המהלך. הם רצו לשמר את המצב הקיים שבו הציבור משלם יותר, מקבל פחות ונשלט על ידי גופי תקשורת חזקים עם חסינות רגולטורית".

במכתב תגובה חריף ששלח היום (18.5.2025) המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, מאיר לוין, לסגן ראש הממשלה ושר המשפטים יריב לוין, מביע הייעוץ המשפטי לממשלה התנגדות נחרצת לקידום טיוטת חוק התקשורת (שידורים) במתכונתה הנוכחית. לפי המכתב, הרפורמה המוצעת בתחום השידורים לוקה בפגמים תהליכיים, סובלת מחוסר בשלות של רכיבים מהותיים, ומעוררת סוגיות חוקתיות משמעותיות שאינן עומדות באמות המידה הדרושות.

לוין מדגיש כי מדובר ברפורמת עומק המיועדת לשנות באופן יסודי את שוק השידורים בישראל. "שינויים אלה קשורים בקשר הדוק להתנהלותה של התקשורת החופשית בישראל שהיא חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי של מדינת ישראל. לפיכך, קידומה של הרפורמה מחייב כי בצד הרכיבים המקצועיים והיבטי המדיניות המגולמים בה, יובטחו ערובות מספיקות לשמירה על עקרונות היסוד בדבר חופש הביטוי וחופש העיתונות", כותב לוין במכתבו.

הייעוץ המשפטי מציין כי בחודשים האחרונים נעשה מאמץ משמעותי, הכולל מאות שעות עבודה מצד כל הגורמים המעורבים בניסיון להשלים בזמן שיא הצעת חוק מקיפה ומורכבת. עם זאת, לוין טוען כי "לגבי חלק מהסדרי הליבה לא מוצה הדיון ולא הושגו הסכמות ביחס להיבטים המשפטיים", ולכן "הנוסח המוצע כעת אינו מבטיח די הצורך שמירה נאותה על עקרונות חוקתיים ודמוקרטיים".

הבעיות המרכזיות בהצעת החוק

1. עצמאות רשות השידורים

נדבך מרכזי בהצעה הוא הקמת רשות שידורים חדשה שתחליף את מועצת הכבלים והלוויין ואת הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו. לוין מדגיש כי "עיקרון יסוד עליו עמדנו בכל הנוגע להקמת מאסדר השידורים החדש הוא ביסוס עצמאותו המוסדית, מן הדרג הפוליטי ומציבור המפוקחים גם יחד". הוא מוסיף כי "עצמאות רשות השידורים המוקמת היא תנאי מהותי ויסודי לחוקתיות ההסדר כולו. לפיכך, סטייה מעקרונות המודל המוצע והחלפתו בהסדרים שיאפשרו במישרין או בעקיפין מעורבות והשפעה של הדרג הפוליטי על מינוי חברי המועצה ועל תפקודה, מביאה לשמיטת הבסיס המשפטי להסדר כולו".

2. שינויים באסדרת חדשות

ההצעה מבקשת לשנות באופן יסודי את האסדרה הנוהגת בישראל בתחום שידורי החדשות, בעיקר על ידי ביטול החיץ הקיים בחוק בין השיקולים המסחריים של הערוץ לבין השיקולים העצמאיים של מערכת החדשות. כיום, בעלות הרישיון לשידורי טלוויזיה חייבות לשדר חדשות באמצעות חברת חדשות שהיא תאגיד עצמאי ונפרד מהתאגיד העסקי המפעיל את הערוץ המסחרי. ההצעה החדשה מבקשת לזנוח מודל זה ולהחיל על ספק חדשות רשום שתי חובות בלבד – הוראה נורמטיבית שאינה אכיפה וחובה לאמץ תקנון אתיקה.

לוין מתריע כי "קידום ההצעה הנוכחית במתכונתה זו בכל הנוגע לשידורי החדשות, מעורר חשש ממשי לפגיעה משמעותית בזכויות היסוד לחופש הביטוי, חופש העיתונות, וזכות הציבור לדעת, ואנו מתנגדים לקידומה".

3. הסדרים בתחום התחרות והבעלויות הצולבות

ההצעה מבקשת לבטל את ההגבלות הקיימות כיום על אחזקות צולבות בכלי תקשורת שונים. התכלית העומדת ביסודם של ההסדרים הקיימים היא עיקרון "ריבוי הבמות", שנועד להבטיח שהציבור יוכל להיחשף למגוון רחב של דעות. לפי לוין, "ההסדר המוצע בהצעת החוק לא מספק ערובות שביכולתן לשמור על הפלורליזם הדרוש, והוא עלול להוביל לפגיעה באינטרס הציבורי, להתכווצות של שוק התקשורת ולעסקאות המנוגדות לעקרון 'ריבוי הבמות'".

הוא מוסיף כי "ההסדרים המופיעים עתה בהצעת החוק גובשו בחופזה, הוצגו לנו אך לאחרונה, והם חסרים, חלקיים ובאופן כללי, אינם בשלים בעליל… אלה אינם הסדרים שוליים, אלא מאפיין מהותי של האסדרה החדשה".

4. סמכות מנכ"ל משרד התקשורת לדרוש מידע

בהצעת החוק מוצע להעניק למנכ"ל משרד התקשורת סמכות רחבה לדרוש מידע מרשות השידורים החדשה. לפי לוין, "האפשרות כי המידע המסחרי והעסקי הרגיש ביותר של הגורמים המפוקחים ייחשף בפני מנכ"ל משרד התקשורת, המשמש במשרת אמון לשר התקשורת, עשויה להביא למעורבות ישירה וממשית של הדרג הפוליטי בעבודה השוטפת של גופי השידורים בניגוד לעקרונות יסוד דמוקרטיים".

5. מיצוי חובת ההשקעה בהפקות מקור

הרפורמה מציעה לאפשר לספקי התכנים לקיים את חובת ההשקעה בהפקות מקור מסוגה עילית גם באמצעות רכישת זכויות לתכנים קיימים ולא רק דרך הפקה של תכנים חדשים. לוין מזהיר כי הסדר זה "עשוי לפגוע פגיעה קשה בשוק היצירה הישראלי ולקטוע את חלק הארי של מקורות ההכנסה שלו. ספקי התכנים עשויים, בבת אחת או בהדרגה, להפסיק להשקיע בהפקות חדשות, ולקנות אלה מאלה את מלאי היצירות הקיים לטובת שידורים חוזרים".

הוא מוסיף כי "משרד התקשורת לא הציג כל תשתית או ניתוח כלכלי התומך בשינוי חד כל כך מן המדיניות הקיימת".

קשיים תהליכיים

לוין מונה שורת פגמים תהליכיים בהצעת החוק, ביניהם:

1. "מפאת דוחק הזמנים, והניסיון להבשיל את ההצעה בזמני שיא, חלק מההסדרים המופיעים כעת בהצעה אינם כתובים באופן שלם, וחסרים בהם רכיבים משמעותיים וחיוניים".
2. "ישנן סוגיות משמעותיות שבחינתן המקצועית והמשפטית טרם הושלמה ולא התקבל לגביהן אישור משפטי".
3. "נוסח ההצעה אינו כולל דברי הסבר, כמקובל".
4. "התזכיר פורסם להערות הציבור ביולי 2023, ומאז חלפו קרוב לשנתיים במהלכן הוחלט לערוך שינויים הנוגעות למהות ההסדר המוצע".
5. בתהליך גיבוש ההצעה נפל פגם בכל הנוגע להכנת דוח הערכת השפעות האסדרה (RIA) וההיוועצות הנדרשת עם רשות האסדרה."אין לאשר את קידום ההצעה"

במכתבו, לוין מסכם כי "על דעת היועצת המשפטית לממשלה, אבקש להביא בפניך את התייחסותי לטיוטת החוק שבנדון, לפיה אין לאשר את קידומה במתכונתה הנוכחית".

הוא מציין כי "היקפם ומהותם של ההסדרים החסרים או החלקיים שלא הושלם לגביהם הליבון המקצועי והמשפטי הוא רב וניכר ועל כן לא ניתן לקדם את ההצעה במתכונתה זו", ומבקש "לאפשר את השלמת התהליך ומיצוי השיח טרם הבאת ההצעה בפני ועדת השרים לחקיקה".