בשנים האחרונות משרד התקשורת הוביל רפורמה דרמטית בתעריפי דמי הקישוריות (קש"ג) בשוק הטלפוניה. במסגרת החלטת שר התקשורת מ-2022, הוחלט לבטל באופן הדרגתי את תשלום הקישוריות בשיחות טלפון ולעבור למתווה Bill & Keep – מצב שבו מפעילי הטלקום אינם מעבירים תשלומים זה לזה בעד שיחות נכנסות. בתום התהליך, החל ביוני 2025, בוטלו למעשה דמי הקישוריות על שיחות – כל מפעיל נושא בעלויות הרשת שלו עצמו עבור השלמת שיחה, ללא התחשבנויות הדדיות בין חברות. עם זאת, בהחלטה זו עלה סימן שאלה בולט: מדוע הרפורמה פסחה על הודעות SMS? הרי תעריף הקישוריות להשלמת מסרון (הודעת SMS בין-רשתית) נותר בעינו ריאלית ועולה נומינלית (הצמדה למדד) 0.0017 שקלים (כ-0.17 אגורות) להודעה, שיעור מקסימלי הקבוע בתקנות מאז 2014 לערך –הגבוה לאין שיעור מעלות הממשית של משלוח הודעת טקסט ברשת סלולרית. גורמים בענף וספקיות קטנות תוהים מדוע המשרד לא הפחית גם את קישוריות המסרונים, בזמן שהוא מכיר בכך שתעריפי הקישוריות הקיימים מיושנים ושוחקים את התחרות.
רפורמת הקישוריות – רק לשיחות, לא למסרונים.
בהחלטה משנת 2022 התמקד משרד התקשורת בשוק השיחות הקוליות והטלפוניה הנייחת. שר התקשורת דאז, יועז הנדל, אימץ את המלצת הדרג המקצועי במשרד לחתום על ביטול ההתחשבנות בין מפעילים בגין השלמת שיחה ברשת סלולרית. הרציונל שעמד מאחורי המהלך היה ברור: דמי הקישוריות ההיסטוריים, שנקבעו לפני קרוב לעשור, איבדו רלוונטיות לנוכח השינויים הטכנולוגיים והמבניים בשוק התקשורת. מנכ"לית משרד התקשורת, לירן אבישר בן-חורין, ציינה אז כי תעריף הקישוריות "לא עודכן משנת 2014 ואיבד רלוונטיות ביחס להתפתחויות הטכנולוגיות ומצב השוק בישראל ובעולם". במילים אחרות – המציאות השתנתה, העלויות ירדו, והתעריפים המפוקחים נתקעו בעבר.
אלא שבעת קבלת ההחלטה, נושא הודעות ה-SMS נותר ללא שינוי. בחוות הדעת הכלכלית שצורפה להחלטה צוין מפורשות: "המשרד בחר בשלב זה לשנות את משטר תעריפי הקש"ג רק ביחס לשיחות, ולא ביחס למסרונים. לא מן הנמנע כי בעתיד המשרד יבחן במהלך נפרד את תעריפי הקש"ג בשירות המסרונים". כלומר, משרד התקשורת דחה באותה עת את הטיפול בקישוריות ה-SMS לשלב מאוחר יותר. ההחלטה לעת עתה "לשתוק" לגבי מסרונים התקבלה ללא הסבר פומבי, והותירה את תעריף השלמת ה-SMS כשהיה – 0.0017 ש"ח להודעה, כפי שנקבע עוד בראשית העשור הקודם.
הפער בין התעריף לעלות: אותם נימוקים תקפים גם ל-SMS
ההצדקות שהציג משרד התקשורת לשינוי משטר הקישוריות בשיחות נכונות ברובן גם לגבי שירות המסרונים. למעשה, אנשי אגף הכלכלה של המשרד פירטו בשימוע 2021 ובחוות הדעת שקדמה להחלטה שורה של סיבות למה יש להתערב ולקבוע מתווה עדכני – טיעונים שרלוונטיים גם לעולם ה-SMS. בין הנימוקים המרכזיים שנמנו:
תעריפים מיושנים ופער הולך וגדל: דמי הקישוריות המירביים הקבועים כיום בתקנות לא עודכנו זמן רב, ונוצר פער ניכר ומתרחב בין התעריף המפוקח לבין העלות האמיתית של השלמת השירות. למעשה, התעריף הנוכחי למסרון (0.17 אג') עודנו מבוסס על עלויות של לפני עשור, בעוד הטכנולוגיה התקדמה מאז בצעדי ענק.
עלויות קרובות לאפס: עלות השלמת שיחה ברשת סלולרית מודרנית – ובדומה לכך עלות משלוח הודעת SMS – נמוכה מאוד וכמעט אפסית עבור המפעילים. מרבית תעבורת הקול והמסרונים היום "רוכבת" על גבי תשתיות מבוססות IP והוצאות הרשת מתמקדות בעיקר בהעברת נתונים (דאטה), כך שהעלות השולית של העברת דקת שיחה או הודעת טקסט נוספת היא זעומה.
השקעות ממוקדות דאטה: לפי המגמה בענף, חלק הארי של ההשקעה ברשתות הסלולר כיום מיועד לתמיכה בביקוש הגובר לשירותי נתונים. המשמעות היא שהרכיב של העברת שיחות או SMS הוא משני בהוצאות, וההשקעה הנדרשת עבורו שולית. לכן, לגבות עליו תעריף קישוריות גבוה – מעבר לעלות הזניחה – פירושו לגבות רווח עודף בעבור מרכיב שכמעט אינו מכביד על הרשת.
מגמה עולמית של הפחתת קישוריות: ברחבי העולם נצפית מגמה של ירידה ניכרת בדמי הקישוריות בשנים האחרונות, עד כדי ביטולן במדינות מסוימות. גם האיחוד האירופי, למשל, כיוון להפחתת תעריפי קישוריות סלולר (קול וסמס) לרמות זעירות. משרד התקשורת עצמו הודה כי בישראל התעריפים איבדו רלוונטיות בהשוואה לנעשה בעולם, ודמי הקישוריות המסורתיים הפכו למנגנון פחות מוצדק בעידן הנוכחי.
המשותף לכל הנקודות הללו ברור: הפער בין תעריפי הקישוריות להשלמת סמס הקבועים בחוק לבין העלות הכלכלית בפועל הוא עצום, דבר היוצר עיוות שוק.
מי מרוויח ומי מפסיד מתעריף המסרונים הנוכחי?
השארת דמי הקישוריות על כנו בתחום המסרונים מייצרת מצב של העברת כספים נטו מן המפעילים הקטנים אל הגדולים. זאת מפני שהתנועה בין הרשתות אינה סימטרית: לחברות סלולר גדולות עם נתח שוק משמעותי יש מספר רב של מנויים ברשת שלהן, ולכן חלק ניכר מהשיחות וההודעות נשאר בתוך אותה רשת (On-net) ואינו כרוך בתשלום קישוריות. לעומת זאת, מפעילים קטנים יותר – בהם מנויים מעטים יחסית – מוצאים את עצמם לרוב שולחים יותר שיחות ומסרונים אל רשתות אחרות מאשר מה שהם מקבלים, ולכן נאלצים לשלם סכומים גבוהים יותר למפעילים הגדולים בגין ההשלמה ברשתותיהם.
במילים אחרות, חברות קטנות ומפעילי MVNO (מפעילים וירטואליים) הם הנפגעים העיקריים מתעריף קש"ג שנותר גבוה משמעותית מעלותו: בשל העובדה שהם צריכים להעביר תשלומים למפעילים הגדולים בסופה של התחשבנות חודשית, העלות שהם רואים לנגד עיניהם בקביעת התעריף ללקוח (במגזר העסקי במיוחד) גבוהה יותר ומכאן שיש להם נחיתות תחרותית. לעומת זאת, המרוויחות הגדולות הן החברות הגדולות בשוק, הנהנות מהכנסות קישוריות עודפות. אלה אף משתפות פעולה עם חברות המשווקות משלוחי הודעות מסחריות בכמויות גדולות שנהנות גם הן מהמצב הקיים. למעשה, יש כאן תמריץ לחברות הגדולות לשמור על תעריפי קישוריות המסרונים כפי שהם, שכן הן זוכות לתשלומים שגבוהים מעלות השירות שהן מספקות בפועל.
כאמור, הפער בין העלות לבין התעריף הקבוע בחוק משפיע במיוחד על עיוות מגרש המשחקים התחרותי, מייצר נחיתות לחברות הקטנות המשפיע על התחרות במגזר העסקי – הודעות כגון הודעות אימות חד-פעמיות (OTP) שעסקים וגופים מוסדיים שולחים ללקוחות .חשוב לסייג שהשפעתו של תעריף הקישוריות על מסרונים על הצרכן הפרטי כיום היא עקיפה. רוב הצרכנים נהנים היום מחבילות סלולר "הכל כלול" שבהן הודעות SMS כלולות ללא הגבלה וללא חיוב פר הודעה, וממילא השימוש במסרונים ירד משמעותית בעידן הוואטסאפ.
הסיבה לעיכוב: אמירה שנזרקה באופן תלוש במסמכי המשרד נוגע לחשש מהצפת ספאם ב-SMS
אם כך, בהינתן שכל הטיעונים הכלכליים מצביעים שראוי היה להפחית גם את קישוריות ה-SMS, מדוע המשרד נמנע מכך עד כה? הסיבה היחידה שהוזכרה על ידי המשרד בהקשר הזה (גם היא ללא ביסוס וקונטקסט)) היא שיקול צרכני של הגנת המשתמשים מפני ספאם. גורמים במשרד התקשורת הסבירו בעבר כי השארת דמי הקישוריות (הנמוכים ממילא) על כנה עבור הודעות טקסט, נועדה ליצור חסם עלות מפני הצפת הרשת בהודעות זבל ופרסומות בלתי רצויות. לעניין זה, נכון להזכיר כי בישראל קיים כבר "חוק הספאם" (תיקון 40 לחוק התקשורת) האוסר משלוח הודעות פרסומת ללא הסכמה מראש. אך בפועל אכיפת החוק אינה מונעת מכל וכל הודעות מטרידות, במיוחד כאלה הנשלחות תחת הגדרות מתחכמות (למשל תעמולת בחירות, גופי צדקה וכו' המוחרגים חלקית מהאיסור) ולראייה תיבות הודעות של רבים מתמלאות במסרונים פרסומיים על אף עלות הקישורית כך שהטענה בדבר השארת תעריף הקישוריות על כנו "חסם" כביכול לא הוכחה. מכל מקום, הסמכות של שר התקשורת מכוח סעיף 5 לקבוע תעריף במקטע המוגדר מונופליסטי, מחייבת אותו לקבוע תעריף מבוסס עלות ובוודאי שלא היתה זו כוונת המשורר לייצר הכנסה מונופליסטית לשחקניות הגדולות בשוק התקשורת ולפגוע ביכולת התחרות של מתחרות קטנות יותר על ידי השארת תעריף לא רלוונטי, הגבוה משמעותית מעלותו. מכל מקום, ככל שבעיית "הספאם" מטרידה את המשרד, הרי שניתן וצריך למצוא לה פתרון בכלים משפטיים וטכנולוגיים, ולא להוסיף עיוות שוק לבעיה זו.
בחינה מחודשת ושינויים בפתח?
האם עומדת סוף סוף להשתנות המציאות גם בתחום ה-SMS? לפי משרד התקשורת – ייתכן שכן. בשנת 2024 החל המשרד בבחינה מקיפה של מערך התשלומים עבור קישוריות בשוק הודעות הטקסט. בחודש אוקטובר 2024 אף הופץ מכתב רשמי מטעם אגף הכלכלה למפעילים, בבקשה לקבל נתונים עדכניים על היקפי הודעות ה-SMS ותשלומי הקישוריות ביניהם, כאחד הצעדים לגיבוש המלצות בנושא. בפועל, משרד התקשורת מאשר כיום שהנושא מצוי על שולחנו. בתגובה רשמית לפנייתנו נמסר מהמשרד כי "הנושא נבחן על-ידי מינהל כלכלה בחודשים האחרונים, וכשתתקבל החלטה בעניין – נעדכן" – דהיינו, המשרד מכיר בפער שנוצר ובצורך לבחון את התעריף מחדש, אך טרם גיבש החלטה סופית.
כיוון שהמהלך לביטול דמי הקישוריות בשיחות כבר הושלם, הלחץ גובר להשלים את המלאכה גם במסרונים. אם וכאשר יוחלט לעבור למשטר תעריפים BILL AND KEEP בדומה לשיחות, הרי שהחלטה זו תחזק את יכולת התחרות בשוק הסלולר.
בשורה התחתונה: כל הסיבות שהצדיקו את ביטול דמי הקישוריות בשיחות – עלויות זניחות, מחירים מיושנים, עיוות בתחרות – תקפות גם לגבי הודעות SMS. כעת הכדור במגרש משרד התקשורת, שנדרש להחליט האם להמשיך לדבוק בתעריף ההיסטורי בשל שיקולי ספאם, או לצעוד עוד צעד קדימה לטובת התחרות והצרכנים, ולהתאים את הרגולציה גם לעידן המסרונים הנוכחי. נשאלת השאלה האם הותרת התעריף מעל לעשור על כנו הינה במסגרת הסמכות הקבועה בחוק. ההחלטה צפויה להתקבל בחודשים הקרובים, והיא תקבע האם ישראל תלך בעקבות העולם המתקדם ותאפס את דמי הקישוריות גם בהודעות הטקסט – או שתותיר לעת עתה את ה-SMS כיוצא מן הכלל היחיד למהפכת הקישוריות.
אשמח להסבר, מדוע חברה שמקבלת כמות נכבדת של הודעות צריכה לקיים מערכות ולהפעיל אותן על מנת לשלוח את ההודעות למנויים שלה מבלי לקבל תמורה על כך ממי שמעביר את ההודעה לאותה חברה?