אירופה משנה כיוון, ישראל נתקעה באמצע

ה-Digital Networks Act מאמץ את תפיסת Mario Draghi ומנסה להעביר את רגולציית התקשורת מתחרות ומחירים להשקעות ויתרונות לגודל. בישראל, התמונה מורכבת הרבה יותר

בשקט יחסי, כמעט בלי כותרות דרמטיות, מתרחש בבריסל אחד המהלכים הרגולטוריים החשובים ביותר בשוק התקשורת העולמי בעשור האחרון. ה-Digital Networks Act (DNA), יוזמת הדגל החדשה של הנציבות האירופית, מסמן תפנית עמוקה בפילוסופיית הרגולציה: מעבר ממדיניות שמקדשת תחרות ומחירים נמוכים למדיניות שמעדיפה השקעות, יתרונות לגודל ויכולת מימון של תשתיות מתקדמות.

מאחורי המהלך עומד במידה רבה Mario Draghi – לשעבר נשיא הבנק המרכזי האירופי (ECB) וראש ממשלת איטליה – שנחשב כיום לאחת הסמכויות הכלכליות הבכירות באירופה. בשנת 2023 מינתה אותו הנציבות האירופית להכין דו"ח עומק על מצבה התחרותי של אירופה מול ארה"ב וסין. הדו"ח, שפורסם ב-2024, נועד לבחון מדוע אירופה מפגרת בהשקעות טכנולוגיות, בפריון וביכולת לייצר תאגידי ענק גלובליים.

המסקנה המרכזית של Draghi הייתה חריפה: אירופה אינה סובלת מעודף רגולציה באופן כללי, אלא מרגולציה שגויה. רגולציית התקשורת, שנבנתה סביב ריבוי שחקנים, פיקוח מחירים וחובת פתיחת רשתות, הצליחה לייצר תחרות – אך חיסלה את התמריץ להשקיע. התוצאה היא שוק מפוצל, עם עשרות מפעילים קטנים, רווחיות נמוכה וחוסר יכולת לממן רשתות עתירות הון.

Draghi הגדיר את הבעיה במונח פשוט: lack of scale. בלי יתרונות לגודל, פיננסיים, תפעוליים ושיווקיים, אין דרך להתמודד עם השקעות של עשרות מיליארדים בסיבים אופטיים, דור 5, לוויינים ורשתות ענן. אירופה, לדבריו, הקריבה את יכולת ההשקעה על מזבח התחרות.

מפיצול מבני ליתרונות לגודל

ה-Digital Networks Act מאמץ במידה רבה את האבחנות הללו. לא בצורה רדיקלית כפי ש-Draghi עצמו הציע, אלא בתרגום רגולטורי זהיר יותר. המסמך אינו קורא לצמצום מספר המפעילים ואינו מחייב מיזוגים, אך משנה מהיסוד את סדרי העדיפויות של הרגולטור: פחות פיקוח מחירים, פחות רגולציית wholesale, ויותר חופש למפעילים להשיג החזר על השקעות.

המונח fragmentation (פיצול מבני של השוק) מופיע שוב ושוב בנייר. לא כהתייחסות למספר מפעילים במדינה ספציפית, אלא כביקורת מערכתית על מבנה השוק האירופי כולו – 27 שווקים לאומיים מבודדים, כל אחד עם רגולציה משלו ושחקנים קטנים יחסית. לפי הנציבות, זהו שוק שאינו מסוגל לייצר scale (יתרונות לגודל) אמיתי ואינו מאפשר לחברות אירופיות להתחרות בשחקנים האמריקאיים והאסיאתיים.

ה-DNA אינו קובע "מבנה שוק רצוי", אך יוצר תנאים שמעודדים התכנסות טבעית: רישוי אחיד (single passport), הקלות במיזוגים חוצי גבולות, והפחתת השימוש ב-wholesale כברירת מחדל. הקונסולידציה אינה מוצהרת כיעד, אך מוצגת כתוצאה אפשרית ואף סבירה של סביבה רגולטורית חדשה.

גם השוק הסיטונאי משנה תפקיד. אם בעבר רגולציית wholesale נחשבה לכלי המרכזי ליצירת תחרות, ה-DNA קובע שהיא תופעל רק במקרים של כשל שוק מוכח. לא עוד פתיחה גורפת של רשתות, אלא התערבות נקודתית למניעת מונופול. במילים אחרות, התחרות נשמרת – אך לא על חשבון יכולת ההשקעה.

ומה קורה בישראל

מנקודת מבט ישראלית, המדיניות האירופית החדשה מציבה מראה לא נוחה. ישראל אימצה כמעט אחד לאחד את הדירקטיבה האירופית הישנה – גם בסלולר וגם בשוק הנייח: ריבוי שחקנים, wholesale נרחב ופיקוח מחירים. אך התוצאות שונות מאוד בין שני התחומים.

בסלולר, ריבוי השחקנים הפך למלכודת. שוק קטן עם ארבע רשתות פעילות ורווחיות שמשתפרת רק לאחר עשור של דשדוש ועדיין נחשבת בינונית – והתוצאה היא פיגור מצטבר בהשקעות. פריסת 5G בישראל איטית, מוגבלת בקיבולת וחסרת עומק תשתיתי. בעוד שבעולם, ובעיקר בארה"ב ובסין, מדברים על 5G כבסיס לתעשייה חכמה, בישראל מדובר בעיקר בשדרוג שיווקי לחוויית גלישה, למרות שמדובר בכישלון מסחרי ובהיעדר מנועי צמיחה בשוק הפרטי.

בשוק הנייח, לעומת זאת, נרשמה הצלחה חריגה בקנה מידה בינלאומי. שיעור חדירת הסיבים בישראל מהגבוהים בעולם המערבי. אך בניגוד לנרטיב הרשמי, זה לא קרה בזכות מדיניות השוק הסיטונאי. להפך: פריסת הסיבים הונעה בעיקר על ידי תחרות תשתיתית אמיתית, בזק מול IBC ופרטנר, ובזכות מתווה רגולטורי שאפשר השקעה ולא חנק אותה.

היום אנו על סף פרסום המדיניות הסופית בנושא השוק הסיטונאי והפיקוח על המחירים בשוק הנייח. ניתן לראות במדיניות החדשה של המשרד ניסיון לשנות כיוון מהמדיניות המוצהרת לאחר למעלה מעשור של שוק סיטונאי. זו שאלה של מינון. יש מי שיאמרו שהסרת הפיקוח וההתערבות הרגולטורית צריכה להיות חדה ומהירה יותר, במיוחד לאור המדיניות האירופית החדשה. אחרים יטענו שבישראל המדיניות הרצויה היא ללכת עקב אחרי אגודל, כפי שעושה משרד התקשורת: מצד אחד מנסה להסיר פיקוח על מחירים סיטונאיים בבזק, ומצד שני מגביל את יכולתה להרחיב את נתח השוק שלה בכל הקשור לשיתופי פעולה עם פרטנר וסלקום ברשת הסיבים שלה, תוך דחיקתן לשיתוף פעולה עם IBC כמדיניות מוצהרת.

כלומר, ניתן להצביע על מגמה מסוימת (בשוק הקווי) שמטרתה לדחוף את השוק לתחרות מבוססת תשתיות, אך במקביל רואים בבירור את ההתערבות הגסה של המשרד בכל הקשור להפחתת מחירי השימוש בקנים של בזק. המטרה של המשרד ברורה: לעודד השקעה בתשתיות עצמאיות, אך היא מנוגדת לכיוון החדש שאירופה מבקשת ללכת אליו באמצעות פיקוח אגרסיבי על מחירי השימוש בקנים. דווקא בסוגיה זו שקל לבדוק אותה ולהשוות מחירים בחר המשרד לכסח את המחירים בבזק בצורה דרסטית. בדיוק ההיפך מהכיוון האירופאי.

ה-DNA אינו עוד רפורמה, אלא שינוי תפיסתי. Draghi הציע לאירופה להפסיק לנהל רגולציה כאילו אנחנו בעידן של מחסור בתחרות, ולהתחיל לנהל אותה כאילו אנחנו בעידן של מחסור בהשקעות. אנחנו עדיין לא שם.

בסלולר המצב בעייתי עוד יותר. גם כאן אימצנו את הדירקטיבה האירופית, וגם כאן, בדומה לאירופה, לא השכלנו לתקן. למרות כל האזהרות והקריאות לשינוי, בישראל ממשיכים לקדש את התחרות ברמה שאינה רציונלית. ראינו זאת היטב בהתייחסות השלילית של הרגולטורים להצעה של פלאפון לרכוש את הוט מובייל. מבלי להביע עמדה בשאלה האם נכון היה לאשר עסקה כזו או לא, בעוד שבאירופה יש מדינות שמוכנות ללכת לצמצום במספר השחקנים מתוך הבנה של הנזקים הלאומיים שבפיצול יתר, בישראל לא מוכנים אפילו לקיים את הדיון.

אפשר לומר שאנחנו מנסים לעודד השקעות בסלולר דרך הקלות נקודתיות למפעילים, בין אם מדובר בהפחתת מחירי שכירות לאתרים ובין אם בהפחתת אגרות. אך האם מישהו באמת חושב שזה מה שיחולל שינוי עומק בשוק הסלולר, וישראל תתמקם לפתע בעשירייה הראשונה בעולם במהירויות גלישה כפי שקרה בשוק הנייח. למי שלא הבין: פריצת הדרך בשוק הקווי הושגה אך ורק בזכות השקעות, ולא בזכות השוק הסיטונאי.

השאלה האמיתית אינה כמה מפעילים יש, אלא מי מהם מסוגל לממן את הרשת של 2030. אירופה התחילה לשאול את השאלה הזו ברצינות לאחר שהבינה שהיא מפגרת אחרי הגושים הגדולים בארה"ב ובאסיה, ובעיקר סין. ישראל עדיין מנהלת את שוק הסלולר כאילו אנחנו ב-2012, לא ב-2026.

בסופו של דבר, זהו לב הוויכוח ש-Mario Draghi הציב ושבריסל מתחילה לאמץ: תחרות היא אמצעי. השקעות הן המטרה. בלי יתרונות לגודל אין תשתיות, ובלי תשתיות אין עתיד דיגיטלי.