ביטול ההפרדה המבנית: משרד התקשורת מייצר הזדמנות לשינוי מבני עמוק בשוק התקשורת
בין חזון התחרות לשאלת הכוח: מה המשמעות האמיתית של הקול הקורא החדש ומה צפוי לקרות בשוק בחודשים הקרובים
הקול הקורא שפרסם משרד התקשורת לבחינת חובת ההפרדה המבנית בקבוצות בזק והוט נראה במבט ראשון כמו הליך טכני של היוועצות ציבורית. אך מאחוריו מסתתר אחד המהלכים הדרמטיים ביותר שהמשרד בחן בעשור האחרון – מהלך שעשוי לשנות מן היסוד את מבנה שוק התקשורת הישראלי, את רמת התחרות ואת מערכת היחסים שבין החברות לצרכנים.
מה בעצם עומד על הפרק
ההפרדה המבנית הוטלה בתחילת שנות ה-2000, כאשר בזק הייתה כמעט מונופול מוחלט בתקשורת הנייחת. הרגולטור ביקש אז למנוע מצב שבו בעלת התשתית תשתמש בכוחה על מנת להשתלט גם על תחום השירותים הקמעונאיים. נוצר חיץ ברור בין תחום התשתיות לבין תחום השירותים לצרכן.
בהמשך, גם קבוצת הוט חויבה בהפרדה דומה כדי למנוע "מנוף רגולטורי" – שימוש בכוח תשתיתי כדי לצבור יתרון בלתי הוגן בשירותים מסחריים. אלא שמאז השתנתה המציאות: פריסת הסיבים האופטיים יצרה תחרות אמיתית בתשתיות, והפערים בין החברות הצטמצמו. פרטנר, סלקום, הוט ו־IBC הפכו לשחקניות משמעותיות בעלות פריסה נרחבת.
משרד התקשורת שואל כעת את השאלה המרכזית: האם יש עדיין הצדקה לשמור על מנגנון כה נוקשה, או שמא מדובר בשריד רגולטורי שמעכב חדשנות ויעילות?
שלוש חלופות – שלוש תפיסות עולם
1. ביטול מלא של ההפרדה המבנית
החלופה הראשונה, והקיצונית ביותר, היא ביטול מוחלט של ההפרדה. בזק והוט יורשו לאחד את כל זרועותיהן – תשתית, שירותים, אינטרנט, שידורים וטלפוניה – תחת קורת גג אחת. תומכי הגישה, ובראשם בזק, טוענים כי מהלך כזה יוביל להתייעלות דרמטית, הורדת עלויות ושיפור השירות לצרכן.
עם זאת, מדובר גם בחלופה המסוכנת ביותר. ביטול החיץ המבני עלול להחזיר את הכוח לידי השחקנים הדומיננטיים וליצור ריכוזיות יתר. החשש המרכזי הוא מצמצום מרווחים (margin squeeze) – תמחור מפלה שיקשה על מתחרים לשרוד. מצב כזה יחייב פיקוח הדוק ומתמשך מצד המשרד, אך יש לציין שבכל מקרה צמצמום המרווחים חל על בזק וימשיך לחול עליה.
יש לציין כי בזק של השנים האחרונות שינתה את פניה. החברה פועלת בזהירות מול הרגולטור, מצמצמת מחלוקות ונמנעת מתלונות הדדיות. ובכל זאת, במשרד עדיין מתקשים לשחרר את החשד ההיסטורי: האם ביטול ההפרדה לא יחזיר את השוק לאחור?
2. הפרדה פונקציונלית – "חברה בתוך חברה"
החלופה השנייה היא מודל של הפרדה פונקציונלית. הבעלות נותרת מאוחדת, אך מוקמת יחידה סיטונאית עצמאית (בין אם מדובר בחברה או כל יישות משפטית שקופה אחרת) לחלוטין שתספק תשתיות לכלל המתחרים, כולל לחברת האם. היחידה תתנהל במערכות נפרדות ותחת הנהלה עצמאית.
זהו מודל מאוזן יחסית, הנהוג במדינות רבות, המשלב בין גמישות ניהולית לבין שמירה על תחרות. יתרונו הבולט הוא בשקיפות ובהגנה על מתחרים – מבלי לפרק את הקבוצה כולה. בזק אף תרוויח ממנו: היא תוכל למזג את פעילותה עם yes ולנצל את נכס המס בגובה 1.2 מיליארד שקל, תוך חיסכון תפעולי והנדסי ניכר, ובכל מקרה התשתיות הפסיביות נותרות בבעלותה.
עם זאת, המודל דורש רגולציה צפופה ומחייב את הקמת היחידה העצמאית שתפוקח באופן קבוע. המשרד מציע בכך פשרה – ביטול ההפרדה, אך שמירה על שליטה ציבורית בתשתית הפיזית שהיא משאב לאומי.
3. הפרדת בעלות מלאה על התשתית
החלופה השלישית – והמהפכנית ביותר – היא העברת הבעלות על התשתיות הפסיביות לגוף עצמאי או אף לגוף ציבורי. מדובר בגישה שנועדה ליצור תחרות מושלמת בתשתית עצמה. כל חברה תוכל לגשת לצינורות, תעלות ועמודים בתנאים שווים ובמחיר מפוקח.
זהו חזון אידיאלי של תחרות מבוססת תשתיות, אך הוא כרוך במורכבות משפטית עצומה ועלול לפגוע בתמריץ להשקעה עתידית. האפשרות הזו נראית תיאורטית בלבד – אך לא בלתי אפשרית.
הדילמה: רגולציה או שוק חופשי?
משרד התקשורת ניצב כעת בפני דילמה קלאסית: האם לשמור על מנגנון הפיקוח הנוקשה שהבטיח תחרות לאורך שנים, או לסמוך על השוק שינהל את עצמו?
מצד אחד, ביטול ההפרדה עשוי להקל על בזק ולהוזיל מחירים לצרכן בטווח הקצר. מצד שני, הוא עלול לרסק את האיזונים התחרותיים וליצור ריכוז כוח מסוכן בטווח הארוך. שמירה על המצב הקיים מבטיחה שוק יציב, אך גם בירוקרטיה מיותרת ועיכוב חדשנות.
לאן העולם הולך – ומה מתאים לישראל
מבט אל מדינות אחרות מלמד כי הפרדה פונקציונלית היא לרוב הפתרון הנכון ביותר בשלב שבו נמצאת ישראל. ביטול מלא או הפרדה מלאה יצרו בעולם טלטלות לא פשוטות. לעומת זאת, שמירה על בעלות מאוחדת לצד יחידה סיטונאית עצמאית מאפשרת שקט תחרותי ויעילות ניהולית.
ישראל גם חריגה בנוף העולמי: יש בה 2.5 רשתות סיבים אופטיים בפריסה ארצית נרחבת – מצב נדיר שמאפשר גמישות רגולטורית רבה יותר. לכן, המודל המאוזן של הפרדה פונקציונלית עשוי להתאים במיוחד לשוק המקומי, כאשר במקביל ניתן להציב נקודת זמן לבחינה נוספת בעוד כמה שנים ולהחליט אז.
המערכה הבאה כבר החלה
המועד האחרון להגשת ההתייחסויות נקבע ל-11 בנובמבר, אך הקרב הציבורי כבר החל. בזק צפויה לתמוך בחלופה הראשונה, בעוד שיתר השחקניות יעדיפו את השלישית או לכל הפחות את השנייה. לוח הזמנים שהציב המשרד מכוון לכך שעד סוף השנה התהליך כולו יסתיים כולל החלטת שר.
הכרעת משרד התקשורת לא תהיה טכנית – היא תהיה הצהרת כיוון ובכל מקרה כשבזק ממזגת את יס ומציעה חבילות מלאות בכל מודל שלא יהיה – זה שוק חדש.
אם נדרש להמר, נראה שהמשרד יבחר בדרך האמצע – הפרדה פונקציונלית עם פיקוח מוגבר והפחתת עומס רגולטורי הדרגתית. פתרון שאינו מושלם, אך היחיד שמאזן בין יציבות לשינוי.
מחשבה לסיום
נשמע דמיוני? אולי. אבל ייתכן שדווקא בזק, כחברה ללא גרעין שליטה ובניהול גופים מוסדיים יחד עם העובדים, תעדיף בסופו של דבר את החלופה הקיצונית של הפרדת בעלות לטובת גוף שיעסוק רק בתשתיות כשהיא משוחררת מכל רגולציה ופיקוח. כי בעולם שבו המשקיעים רוצים ודאות מוחלטת – שהיא להיפגש עם הכסף – לפעמים גם ויתור על שליטה ישירה בתשתית עשוי להיתפס כיתרון. המדינה ודאי לא תתנגד לכך וזה, אולי, הסימן לכך שהשוק באמת השתנה.
