מלחמת האנטנות: החברות רוצות שליטה, המדינה רוצה תחרות

בשוק הסלולר הישראלי מתחולל בימים אלה עימות רגולטורי חריג: חברות הסלולר הגדולות מתייצבות מול משרד התקשורת סביב הצעת חוק חדשה של חבר הכנסת אברהם בצלאל, שנועדה להסדיר שימוש בנכסי מדינה להקמת אתרים סלולריים. מטרת החוק היא לאפשר להציב אנטנות סלולריות ותשתיות תקשורת על גבי מבני ממשלה ונכסים ציבוריים אחרים במחיר קבוע ומפוקח, ובתהליכים מהירים יותר מהנהוג כיום. בכך מקווים יוזמי החוק להתמודד עם אחד החסמים המרכזיים בפריסת תשתיות סלולר בישראל – הקושי באיתור אתרים והעלות הגבוהה של השכרתם מבעלי נכסים פרטיים. ואולם, בעוד משרד התקשורת דוחף לפתיחת השוק לגורמים חדשים ולהאצת פרישת התשתית, חברות הסלולר פועלות במרץ לצמצום תחולת החוק ולמנוע כניסת מתחרים שאינם בעלי רישיון בתחום.

עמדתן של חברות הסלולר, כפי שעלתה בדיוני ועדת הכלכלה, היא שיש להגביל את הזכאים לנצל את נכסי המדינה להקמת אנטנות אך ורק לבעלי רישיון סלולר קיימים – כלומר, לחברות הסלולר עצמן. בנוסח החוק המקורי הוצע לפתוח את האפשרות ל"הציבור", כך שכל גורם מעוניין יוכל להגיש הצעה להשתמש באתר מדינה להצבת אנטנה סלולרית. אך נציגי החברות דורשים להסיר מהחוק את המונח "לציבור" ולהחליפו ב"בעל רישיון". לטענתם, "לא הגיוני שכל מי שרוצה, ללא כל הגבלה, יוכל להגיש הצעה להקמת מתקן", ורק גורם שהוא בעל רישיון סלולר ומסוגל מבחינה מקצועית וטכנית להקים מתקן שידור צריך להיות רשאי להשתתף בהצעות הללו. במילים אחרות, החברות מבקשות לנעול את הדלת בפני יזמים חיצוניים או גופים ללא רישיון מפעיל, שעלולים להיכנס לענף באמצעות החוק החדש וליצור תחרות תשתיתית.

התיקונים שמציעות החברות בנוסח החוק משקפים מגמה ברורה של צמצום הפתיחות לתחרות. כך למשל, במקום שהנכסים יוצעו "לציבור" במכרז או בפנייה פתוחה, דורשות החברות לכתוב במפורש שייוצעו רק לבעלי רישיון תקשורת. הן מבקשות למחוק מהסעיף הבא את המילים "כל אדם" ולהבהיר שגם יוזמה פרטית לפנייה לרשות המוסמכת תוכל להגיע רק מצד בעל רישיון תקף. בכך מבטיחות החברות שרק הן – מספר מצומצם של חברות הסלולר הקיימות – יהיו זכאיות ליהנות מהגישה המועדפת לנכסי מדינה להקמת אתרים סלולריים, ללא איום מצד גורם חיצוני. מבחינת החברות, מדובר במהלך למניעת "פריצת גבולות" שישנו את מבנה השוק: הן חוששות שחברות תשתית פרטיות, יזמים מקומיים או אפילו רשויות ציבוריות אחרות ינצלו את החוק כדי להקים אנטנות באופן שיערער את שליטתן בפרישת התשתית או יציב בפניהן מודל תחרותי חדש.

נוסף על כך, חברות הסלולר עמדו על שינויים טכניים בנוסח החוק שמיטיבים עמן. למשל, הובעה דרישה להבטיח תקופת שכירות מינימלית ארוכה לכל אתר – בטיוטה המקורית נמחק סעיף שהבטיח תקופת הרשאה של 7 שנים (עם מינימום שנה בנסיבות מסוימות), והחברות דורשות להשיב סעיף זה כדי למנוע מצב שבו ישקיעו בהקמת אנטנה שתסולק כעבור זמן קצר. לטענתן, ללא יציבות לטווח ארוך אין כדאיות כלכלית בהשקעה באתר חדש. הן גם מבקשות להגן על זכותן לערער במידה והרשות המוסמכת תסרב לבקשה: החברות מתנגדות למחיקת סעיפים שנועדו לאפשר ועדת ערר מיוחדת ועצירה שיפוטית במקרי דחייה שרירותית של בקשות לאתרים. במקביל, החברות דווקא תומכות בתיקונים המעודדים שיתוף אתרים בין מפעילים: הן ביקשו להבהיר בחוק שגם אם מפעיל אחד כבר קיבל הרשאת שימוש בנכס מדינה, אין בכך למנוע מתן הרשאה גם למפעיל סלולרי נוסף באותו מקום. בכך החברות דואגות שלא להיקלע לתחרות פנימית שבה חברה אחת "תתפוס" בלעדית גג של מבנה ציבורי; כל נכס מדינה פנוי יהפוך, לשיטתן, לזמין לכל בעל רישיון שירצה להתקין עליו אנטנה, ללא בלעדיות. צעד זה מגביר למעשה את התחרות בין חברות הסלולר על כיסוי ואיכות, אך במסגרת מגרש משחקים סגור להן בלבד.

בשורה התחתונה, יוזמת חברות הסלולר מכוונת ליצור מצב שבו החוק יסייע להן להרחיב את פרישת האנטנות בתנאים נוחים – מחיר שכירות מפוקח, הליכי אישור מזורזים וודאות רגולטורית – מבלי שיזמים חדשים שאין בידיהם רישיון סלולר יוכלו להיכנס לענף. עבור החברות, זהו הפתרון המועדף למשבר התשתיות: ניצול נכסי מדינה זמין להן, במקום פתרון שנדון בעבר של העברת התשתיות לידי יזמים פרטיים במיקור-חוץ. המודל של מיקור-חוץ לתשתית סלולרית (למשל באמצעות מכירת האנטנות לחברת מגדלים ייעודית) נתפס בעיני הנהלות מסוימות כדרך לחסוך בעלויות, אך מעורר התנגדות עזה של ועדי העובדים בענף בשל השלכותיו על צמצום כוח האדם. החוק החדש, לעומת זאת, מציע לחברות סוג של "ניצחון משולש" – פרישת אתרים מוזלת, שימור התשתית בבעלותן (ובידי עובדיהן) וחיזוק הכיסוי במיוחד בפריפריה. ואולם, כל זאת נכון רק אם החקיקה תישאר מוגבלת לחברות בעלות הרישיון. אם משרד התקשורת יצליח לשמור על הנוסח הפתוח לכל גורם, מנקודת מבטן של החברות התוצאה עלולה להיות פרצה שתאפשר לאחרים ליהנות מהתשתית הזולה על נכסי המדינה – ואולי אף ליצור מודל עסקי חדש בתקשורת הסלולרית בישראל.

משרד התקשורת: לפתוח את השוק לשחקנים נוספים ולתקן את הפיגור העולמי

מהצד השני של המתרס ניצב משרד התקשורת, התומך בהתלהבות ביוזמת החוק אך מתנגד לניסיונות לצמצמו. משרד התקשורת רואה בהצעת החוק מנוף להגברת התחרות ולהאצת ההשקעות בתשתיות סלולר, גם באמצעות כניסת שחקנים חדשים לתחום התשתית. בעיני המשרד, פתיחת שוק האנטנות לגורמים נוספים – כגון חברות תשתית ייעודיות, מיזמים פרטיים או אפילו גופים ציבוריים מקומיים – היא מפתח להתמודד עם הפער ההולך וגדל בין ישראל לבין העולם בפריסת רשתות סלולריות מתקדמות. במסגרת הדיונים בכנסת הציג המשרד סקירה בינלאומית נרחבת, הממחישה עד כמה ישראל חריגה במדיניות המצמצמת גישה לאתרים ומקרקעין לצורך תקשורת סלולרית. במדינות מערביות רבות, ציין המשרד, החוק עומד לצדן של חברות הטלקום במאמץ לפרוש אנטנות: "הנורמה… נותנת לחברות התקשורת ובכללן חברות תשתית סלולרית זכויות המבטיחות שיתאפשר להקים תשתית סלולרית במקום בו ראו חברות התקשורת צורך בכך ובמחיר סביר". במילים אחרות, בחו"ל קיימים מנגנונים חוקיים המקלים על חברות סלולר להתקין אנטנות איפה שנדרש, לעיתים תוך התגברות של הזכות לפרוש תשתית על פני אינטרסים קנייניים וציבוריים אחרים.

דוגמאות שהובאו בפני ועדת הכלכלה כוללות בין השאר את בריטניה ואוסטרליה. בבריטניה, תיקון חקיקה משמעותי שנכנס לתוקפו בסוף 2017 שינה את כללי המשחק בשוק האנטנות: במקום שחברות הסלולר ייאלצו לשלם דמי שכירות בהתאם לערך הכלכלי שהאנטנה מביאה למפעיל, החוק קבע מנגנון הערכה חדש לפיו דמי השכירות ייגזרו מערך הקרקע עבור בעליה – דומה לשיטת התמחור של תשתיות חשמל או מים. השינוי הזה ביסס מודל של "נכס כUtility" והערכות ממשלת בריטניה דיברו על ירידה של כ-40% בדמי השכירות בעקבותיו. מטרת המדיניות, כפי שנכתב בהחלטת הממשלה שם, הייתה להבטיח שבעלי נכסים יקבלו כמובן תגמול הוגן, אך שלא ייהנו מ"חלק מהערך הכלכלי שנוצר בשל הביקוש האדיר לשירותים שהמפעיל מספק". גם באוסטרליה, לפי הסקירה, החוק הפדרלי מעניק לחברות הסלולר "כוח להיכנס לקרקע ולהתקין מתקנים", ואף פוטר אותן מהצורך לעמוד בחלק מחוקי התכנון המקומיים – מצב שממחיש עד כמה קובעי המדיניות שם להוטים להסיר חסמים ביורוקרטיים מפרישת האנטנות. בארה"ב, רגולציית ה-FCC (נציבות התקשורת הפדרלית) קובעת גבולות ברורים לכוחן של רשויות מקומיות לעכב או למסמס הקמת אנטנות סלולריות. לדוגמה, נקבע "נמל מבטחים" לתשלומי השכירות על עמודי תקשורת: כל עוד חברת סלולר משלמת לרשות המקומית דמי שימוש הנמוכים מרף מסוים שהוגדר כסביר, ייחשבו התשלומים ל"הוגנים וסבירים" והרשות לא תוכל לדרוש יותר מכך. עוד מבהירה הרגולציה האמריקנית כי אסור לרגולטור מקומי להציב תנאים שמבחינה מעשית "מהווים איסור על מתן שירותי תקשורת" – סעיף שמטרתו למנוע מצבים של דחיית בקשות או מריחת זמן בלתי מוצדקת על ידי עיריות, שעלולים להשתקף כאיסור עקיף על פרישת רשתות.

משרד התקשורת מסתמך על נתונים עגומים הממחישים את מצב התשתיות הסלולריות בארץ ביחס לעולם. במצגת הרשמית שהעביר המשרד לחברי הכנסת, צוין כי ישראל הידרדרה למקום ה-63 בעולם באיכות שירותי הסלולר (לפי מדד חברת Ookla הבינלאומי) – סמוך למדינות כגון מרוקו, הפיליפינים וארגנטינה – בשעה שבתחום שירותי האינטרנט הנייח ישראל ניצבת במקום ה-16. ירידה זו בדירוג הגלובלי (נזכיר, לפני כעשור הייתה ישראל בחזית העולמית בתחום הסלולרי) נובעת מכך שקצב שדרוג והרחבת הרשתות כאן פשוט לא מדביק את הצורך. נכון לאפריל 2025, כ-51% מאוכלוסיית העולם כבר נמצאת תחת כיסוי דור 5, בעוד שבישראל רק כ-33% מהאוכלוסייה נהנית מכיסוי כזה – הרבה פחות מאשר באירופה (73%), אמריקה (63%) ואסיה-פסיפיק (62%). משרד התקשורת התריע שבתרחיש שבו רמת ההשקעות הנוכחית תיוותר נמוכה, ישראל צפויה להמשיך ולהידרדר במדדים הבין-לאומיים של איכות וכיסוי סלולר.

מדוע בעצם ניצבת ישראל בפני פיגור תשתיתי כזה, אחרי רפורמת השוק שהוזילה דרמטית את מחירי הסלולר לפני כ-12 שנים? אחת הסיבות המרכזיות, לפי נתוני המשרד, היא המחסור באתרי שידור סלולריים זמינים. הציבור הישראלי אמנם נהנה ממחירים נמוכים, אך מנגד "היצע נמוך של נכסים גורם לפחות אתרים סלולריים" – חשש מתמיד של רשויות, בעלי בניינים ותושבים מפני קרינת אנטנות יוצר מציאות שבה קשה לחברות למצוא מיקום לכל אתר נדרש. כאשר רק קומץ בעלי נכסים מוכנים להשכיר גגות ושטחים עבור אנטנות, התחרות על כל אתר מרקיעה שחקים. התוצאה: חברות הסלולר נאלצות לשלם דמי שכירות גבוהים מאוד על האתרים הקיימים, מה שמייקר את עלות התחזוקה של הרשת ומקטין את כדאיות פריסת אתרים חדשים. המשרד חשף נתון מדהים בהקשר זה: למעלה מ-40% מעלות התפעול השוטפת של רשת סלולרית בישראל מוקדש לתשלומי שכירות ונדל"ן – שיעור גבוה בהרבה מאשר באירופה. כל אתר סלולרי עולה לחברה מאות אלפי שקלים להקמה, ועוד כ-105 אלף שקל בשנה לתחזוקה, שמתוכם כמחצית הם דמי שכירות לבעל המקרקעין. ההוצאה הזאת מעיקה במיוחד בישראל, משום שחובות הכיסוי שמטיל משרד התקשורת מחייבות את החברות לפרוס אנטנות גם באזורים לא-רווחיים, מה שמכריח אותן להסכים לעתים לתנאי שכירות מכבידים כדי לא להפר רישיון. מבחינת משרד התקשורת, זו עדות ברורה לצורך בהתערבות: המדינה צריכה להתגייס ולספק אלטרנטיבה זולה וזמינה – בדמות גגות וקרקעות ציבוריים – כדי להקל על העול הכלכלי של פרישת כל אנטנה חדשה.

חשוב להדגיש: משרד התקשורת בעד החוק, והוא שותף למטרה של שיפור כיסוי הרשתות בלי לפגוע בצרכנים ובתחרות. אולם הוא חולק על פרשנות חברות הסלולר לגבי זהות הנהנים הפוטנציאליים. המשרד תומך בפתיחת השוק לשחקנים נוספים, לא רק מתוך אידאולוגיה של תחרות אלא מתוך תפיסה פרקטית – אם חברות הסלולר הקיימות לא מסוגלות או לא מעוניינות להשקיע מספיק (עקב מגבלות תקציב או מודל עסקי), אזי אולי גורם חיצוני, למשל חברת תשתיות עצמאית, יוכל לזרז את הפרישה ולשתף פעולה עם כל המפעילים. המשרד נסמך במידה מסוימת על מודלים מהעולם שבהם מפעילים סלולריים מוכרים את האנטנות לחברות TowerCo מתמחות, שתחום עיסוקן הוא ניהול אתרים והשכרתם למספר מפעילים במקביל. בישראל טרם פועל מודל כזה בקנה מידה רחב, בחלקו בשל התנגדות החברות והעובדים כאמור, אך משרד התקשורת אינו פוסל כיוון זה – להפך, הוא מעוניין להשאיר את פתח החוק רחב דיו כדי לאפשר את כניסתם של שחקנים מסוג זה. יתרה מכך, המשרד מאמין שגם במסגרת החוק המוצע, חברות הסלולר עדיין יוכלו לנצל את נכסי המדינה במישרין; אך אם הן יהססו, החוק הפתוח יאפשר לגופים אחרים ליזום הקמת אנטנה באותם נכסים, מה שיוצר תמריץ עקיף לחברות למהר ולהשתמש בהזדמנות או לחלופין לשתף פעולה עם יזמים כדי שלא להישאר מאחור.

המאבק הנוכחי סביב הצעת החוק להסדרת שימוש בנכסי מדינה לפרישת אתרי סלולר הוא יותר מסתם ויכוח טכני על סעיפי ניסוח – הוא משקף התנגשות בין שני חזונות שונים לענף הסלולר בישראל. מצד אחד ניצב חזון "השוק הסגור" בו תשתיות התקשורת נשלטות בלעדית בידי המפעילים הקיימים, והמדינה מסייעת להם (באמצעות נכסיה) לחזק כיסוי ולשפר שירות במסגרת מודל התחרות הנוכחי. גישה זו, שמובילות חברות הסלולר, מעדיפה להימנע מזעזועים במבנה הענף: אין כניסה לגורמים חדשים, לא מבחינת הפעלת רשת ולא מבחינת בעלות על אנטנות. לטענת החברות, הן אלו שנושאות באחריות האוניברסלית לפרישת רשתות ותחזוקתן, וממילא הן מפוקחות רגולטורית על איכות הכיסוי; לכן הגיוני לתת להן את הכלים (כגון נכסי מדינה) לעשות זאת בעצמן, במקום לערב "הרפתקנים" חיצוניים. מודל זה אמור, בתיאוריה, להביא לשיפור הדרגתי בתשתיות: אם החוק יקל עליהן את עלויות ההקמה, החברות יוכלו להציב יותר אנטנות, במיוחד באזורים שבהם עד כה נמנעו מכך מחוסר כדאיות. התוצאה עשויה להיות צמצום פערי הקליטה בפריפריה ושיפור מהיר יותר של רשתות דור 5, כל עוד החברות מנצלות את ההטבה להשקעה בפועל. עם זאת, מבקרי גישה זו מציינים כי תלות מוחלטת ברצונן הטוב וביכולת ההשקעה של 3-4 חברות מסחריות עלולה שלא לספק את הקפיצה הנדרשת. הרי הרפורמות הקודמות הובילו לכך שהמפעילים רזים תקציבית ולא בהכרח יזרימו את כל החיסכון למחוללי שיפור לצרכנים. במילים אחרות, ישנו ספק אם ללא תחרות נוספת על איכות הרשת, המפעילים ישתנו מהותית את דפוסי ההשקעה שלהם, גם אם עלויותיהם יפחתו.

מן הצד השני קיים חזון "השוק הפתוח" יותר, בו תשתית הסלולר מתפתחת בשיתוף גורמים נוספים. משרד התקשורת רואה אפשרות ליצירת תחרות בתשתית או לפחות תחרות על פריסת אתרים, כדרך להתמודד עם כשלי השוק הקיימים. חוק נכסי המדינה, המוצע בתיקון, יאפשר למשל לחברת תשתיות סלולר בינלאומית או מקומית להגיש בקשה להשתמש בגג של בית ספר ממשלתי להצבת אנטנה, ואז להשכיר את השימוש בה לכל חברות הסלולר המעוניינות. כך, היזמים החיצוניים ירוויחו דמי שימוש, חברות הסלולר ירוויחו הוזלת עלויות (כי יוכלו לחלוק אנטנה בעלות נמוכה במקום שכל אחת תקיים אתר פרטי יקר), והציבור ירוויח כיסוי טוב יותר בלי תלות בבלעדיות של חברה יחידה. תרחיש אחר הוא שרשויות מקומיות או גופים ציבוריים יזמו בעצמם הקמת אתרים בנכסים שבשטחיהם, למשל עירייה שתציב אנטנות על מבני ציבור בעיר ותאפשר לכל מפעיל להשתמש – מודל שיכול להתאים במיוחד לאזורים שבהם חברות הסלולר נמנעו מהשקעה. זהו שינוי פרדיגמה מסוים: מעבר מתחרות רק על מחיר לצרכן (שאכן הצליחה להוזיל דרסטית את חשבונות הסלולר בעשור הקודם) לתחרות גם על איכות הרשת ופריסתה, תוך הכנסת מומנטום חדש של השקעות מצד שחקנים עם אופק החזר ארוך-טווח (כמו חברות תשתית ייעודיות או אפילו משקיעים מוסדיים דרך פרויקטי תקשורת).
השבוע אמור להתקיים דיון נוסף בחוק ולאחריו ניתן יהיה לראות לאן נושבת הרוח.